国土资源部关于开展土地利用总体规划调整完善工作方案的通知（国土资厅函【2014】1237号）

国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知

国土资厅函〔2014〕1237号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，部有关直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关有关司局：

根据中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》和国务院在研究农村土地制度改革试点工作时的要求，为扎实做好土地利用总体规划调整完善工作，确保我国实有耕地数量基本稳定、质量不下降，土地节约集约利用水平明显提高，维护规划的严肃性和可操作性，促进新型城镇化和生态文明建设，部制定了《土地利用总体规划调整完善工作方案》（以下简称《工作方案》）。现将《工作方案》印发你们，请认真贯彻执行。

土地利用总体规划调整完善工作方案

根据中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》和国务院在研究农村土地制度改革试点工作时的要求，为扎实做好土地利用总体规划调整完善工作，确保我国实有耕地数量基本稳定、质量不下降，土地节约集约利用水平明显提高，维护规划的严肃性和可操作性，促进新型城镇化和生态文明建设，制定本方案。

—、依据与目的

调整完善土地利用总体规划，主要是落实好以下4个方面要求：

（一）贯彻落实党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，保障土地管理制度改革和生态文明体制改革规范有序推进。党的十八大、十八届三中全会和中央一系列会议，对严格土地管理特别是加强土地规划管控、坚守耕地保护红线、划定城市开发边界和生态保护红线、推进节约集约用地等提出了新的更高要求。三中全会《决定》强调：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。"“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。"国务院在研究农村土地制度改革试点工作时也要求：“进一步强化土地利用规划管理和用途管制，要依据第二次全国土地调查成果，尽快完成各级土地利用总体规划的调整完善工作。"落实上述要求，必须结合土地利用总体规划的调整完善，加快永久基本农田以及城市开发边界和生态保护红线的划定，强化规划管控，严格用途管制。

（二）客观评估各地区耕地保护和节约集约用地情况，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。二次调查成果数据显示，我国粮食生产的实有耕地面积并未增加，人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻，耕地保护工作绝不能放松。调整完善土地利用总体规划，首先是落实党中央、国务院的决策要求，进一步强化耕地保护,确保国家粮食安全，严防死守耕地保护红线，确保实有耕地面积基本稳定，质量逐步提高，把最严格的耕地保护制度落到实处。二次调查成果数据同时显示，一段时期以来，建设用地增速较快，布局失衡、利用粗放、效率不高等问题突出。调整完善土地利用总体规划，也是为了进一步落实中央关于实行最严格的节约用地制度的战略部署，大力推进土地节约集约利用，在管住总量、严控增量、盘活存量的前提下，优化城乡用地结构和布局，切实提高土地利用效率，保障科学发展。

（三）贯彻落实党中央、国务院在听取土地二次调查汇报时提出的明确要求，加快推进土地二次调查成果共享应用。党中央、国务院在听取二次调查汇报时明确要求：“在完成《全国土地利用总体规划纲要（2006?2020年）》中期评估的基础上，依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。"做好规划调整完善工作，对进一步从严保护耕地，大力推进土地节约集约利用，切实维护群众土地权益，全面落实国土资源工作新定位，深入推进土地管理改革和发展具有全局意义。

（四）适应新型城镇化和城乡一体化发展的需要，提高土地利用统筹管控能力，加快建设法治国土。新型城镇化是党中央、国务院基于我国特殊国情、经济社会发展客观规律和阶段性特征，提出的重大发展战略。建设法治国土是推进社会主义法治国家建设的重要一环，土地规划的能力和水平是土地管理法治化程度的重要标志。多年来，一些地方建设用地指标配置过于重视特大城市、大城市建设，.忽视中小城市、.小城镇和农村的发展，拉大了城乡发展差距。一些地方规划的科学性和可行性仍待提高，土地规划与相关规划之间的协调衔接有待加强，违反规划和随意修改规划的问题仍较突出。调整完善土地利用总体规划，建立健全规划评估调整机制，是保障城乡建设合理用地需求，促进城镇化转型发展，推动城乡一体化进程的迫切需要，也是增强规划的科学性和有效性，强化依法依规管地用地，加快建设法治国土的客观要求。

二、总体思路

认真贯彻落实党中央、国务院的新要求，适应经济和社会发展的需要，坚持保护优先、节约集约，统筹兼顾、突出重点，上下协调、有序推进的基本原则，依据土地调查和规划评估结果,重点调整完善耕地和基本农田保护目标，进一步强化耕地和基本农田保护，优化土地利用结构和布局，保障稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落地。

三、工作任务

（一）做好土地利用总体规划中期评估。在已经形成的土地利用总体规划中期评估报告基础上，完善规划中期评估成果，进一步摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因、提出措施。一是以二次调查成果及其连续变更到2013年的土地数据为基础，遵循统一的标准、分类和要求，进一步完善土地规划中期评估成果。二是对耕地减少过多、建设用地增加过快的地方，深入分析原因，有针对性地提出加强管理的措施。三是分析国家近年来出台的促进区域发展、加强生态建设等措施对土地规划实施的影响，提出对策建议。四是在评估过程中，充分利用二次调查、国土资源遥感监测等成果，及时开展资源环境承载力评价研究，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。?

（二）合理调整完善规划目标和控制指标。规划调整完善的重点是调整耕地和基本农田保护任务，各省（区、市）新增建设用地规模原则上保持不变。

对于耕地和基本农田保护任务的调整，一是在数量上落实实有耕地面积基本稳定的要求。对于二次调查增加的耕地，除纳入国家相关规划确定的生态退耕面积等因素外，其他耕地都应予以保护。耕地和基本农田保护任务该增加的省（区、市）必须增加；对于二次调查耕地减少的部分省份，原则上耕地保护目标不减少，并适当提高基本农田保护比例。二是在质量上落实耕地质量不下降的要求。坚持耕地数量质量并重，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来。各省（区、市）应按照上述原则和要求相应调整市级以下规划的耕地和基本农田保护任务。

模，优化城乡用地结构和布局。以省（区、市）为单元，综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况,统筹安排各地规划建设用地规模和布局，优化建设用地比例结构，通过倒逼存量挖潜，促进结构调整和发展转型。

（三）优化土地利用空间布局。在坚持统筹安排的基础上,重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。

基本农田布局确需调整的，必须依据二次调查和耕地质量等别评定成果，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田保护任务和空间布局作适当调整。特别是要梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况,联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

建设用地布局的调整，应体现区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，遵循国家产业政策和供地政策。一是以资源环境承载力评价为基础，加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间，避让优质耕地，最大限度保护河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。二是严格控制特大城市、大城市，报国务院审批城市中心城区原则上不增加建设用地规模，以布局优化为主，促进串联式、组团式、卫星城式发展。三是严控城市新区无序扩张，确需设立城市新区的，人口密度、尤其是用地产出强度等必须达到相关标准。四是适应城乡统筹发展和新农村建设需要，结合农村土地综合整治，因地制宜、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换，促进农村农民住宅向集镇、中心村集中。五是合理调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业，以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地等，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目提供用地。

（四）推进“三线"划定和“多规合一"。结合规划调整完善，统一部署，根据调整后的规划主要指标和用地布局，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界。根据发展改革委、国土资源部等4部委《关于开展市县“多规合一"试点工作的通知》要求，探索有条件地区“多规合一"。试点地区国土资源部门应结合“三线"划定，以土地利用总体规划为“底盘"，推进“多规合一"。积极探索完善有利于各类空间规划协调衔接的工作路径、编制规范和协作机制，着力解决各相关规划科学性不强、衔接不够、执行不力等关键性问题，为完善土地用途和国土空间管制制度打下基础。

四、方法步骤

（一）保护优先、统筹兼顾。按照耕地保护优先的要求，强化耕地数量和质量保护，根据二次调查成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积。落实生态文明建设要求，严格保护林地、草地、湖泊、湿地等生态用地，合理安排生态退耕，保障重要生态屏障建设用地。统筹安排生产、生活、生态用地，在保持土地利用总体规划确定的新增建设用地规模不变的前提下，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，引导形成合理的国土空间开发格局。

（二）上下结合、充分衔接。部的层面制定全国土地利用总体规划纲要调整完善方案，在与各省（区、市）充分对接和协调基础上，明确各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模，以及空间布局调整原则，提出相关实施保障措施，征求相关部门同意后，报国务院审定。省级层面要和部保持同步，按照国务院审定的统一要求，根据二次调查成果、部层面确定的分省规划指标和政策措施，拟定本省（区、市）土地利用总体规划调整方案，报国土资源部备案，并逐级抓好落实，确保上下级规划之间的协调衔接。全国规划纲要的调整完善与31个省（区、市）、新疆生产建设兵团、102个报国务院审批规划的城市的土地规划调整完善工作，整体考虑、实行联动，紧密衔接、保证效率。各级土地规划调整完善，都应主动做好与相关规划的协调衔接，保障国家发展战略、政策措施落地，提高规划的科学性和可操作性。

（三）多方协调、划定“三线加强部门间沟通协调，密切协作，形成合力，及时协商解决“三线"划定中的矛盾和问题。

永久基本农田划定，应以规划调整完善为前提，按照国土资源部、农业部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》 要求落实。通过规划调整完善，统筹耕地保护、城乡发展和生态建设，与各类各业用地做好协调，确定永久基本农田的保护任务和空间布局，保证基本农田数量足、质量好、能保住。在规划调整完善的基础上，按照有关规定和技术要求，把永久基本农田落实到具体地块，明确保护责任，设立保护标志，编制保护图册,严格监督管理。

城市开发边界划定，应以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价，避让永久基本农田和生态保护红线，避开蓄滞洪区、地质灾害高危险地区、矿产采空区等，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。对于城市人口超过500万的城市，原则上以允许建设区边界作为城市开发边界，适当微调；城市人口500万以下的城市,根据经济社会发展和人口增长趋势从严确定。

生态保护红线划定，应以确保国家和区域生态安全为底线通过开展生态保护重要性评价，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定最核心的生态保护空间，确定生态保护红线的边界。规划调整完善，要在现有规划的禁止建设区基础上,将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线，严格用地管控。 

（四）上图入库、严把质量。各省（区、市）要同步更新规划数据库，重点更新规划用途层和建设用地空间管制层。做好质量核查，严把数量和质量关口，确保耕地保有量、基本农田保护目标、建设用地规模等符合要求，做到图、数和实地相一致，保持土地规划数据库的现势性。部将组织技术力量，以省（区、市）为单位，采取集中审核的方式对规划数据库更新情况进行审查，各省（区、市）也要做好把关，加强对市县乡级规划调整完善的质量核查和数据库审查，确保符合相关要求和技术标准。

（五）注重实效、加快推进。按照突出重点、远近结合的要求，明确调整完善的目标任务，着重做好耕地和基本农田调整、建设用地结构布局优化等工作，解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。各省（区、市）规划调整完善工作，在国务院审定全国土地利用总体规划纲要调整方案后，由各省（区、市）按照调整方案和有关要求，规范有序开展。坚持开门做规划，认真听取相关领域专家学者的意见建议；充分征求广大人民群众的意见，使规划调整完善真正成为汇聚民智、协调利益、形成共识的过程，促进依法规划、民主规划、科学规划。各省（区、市）要加快工作进度，早见成效。

五、组织保障

部成立规划调整完善工作领导小组，姜大明部长任组长，王世元副部长任副组长，办公厅、总督察办、法规司、调控司、规划司、耕地司、地籍司、利用司、环境司、执法局和规划院、信息中心、整治中心相关负责同志任成员。领导小组负责对规划调整完善的工作方案、技术方案、调整成果等进行审定，研究解决工作中的重大问题。

领导小组下设工作组，由规划司、耕地司、地籍司主要负责同志牵头。工作组负责组织协调工作，包括搜集相关资料，指导开展调整完善工作，做好规划调整结果协调论证等。工作组办公室设在规划司。

部相关司局和有关单位：负责提供相关数据，参与调整方案研究。

规划院：负责技术支撑工作，包括编制调整工作方案、技术方案等。

各省（区、市）要在政府统一组织下，成立专门的工作班子，搞好分工、落买任务、明确责任，确保人员和经费到位，保证规划调整完善工作顺利进行。

六、进度安排

2014年11月底前：部召开视频会议，进行动员部署，明确工作要求；各省（区、市）做好资料收集、指标论证等各项准备工作。

2014年12月底前：形成土地利用总体规划调整方案（征求意见稿），完成土地利用总体规划中期评估报告，提请部专题会审议。

2015年1季度：将调整方案与各省（区、市）进行对接,征求19个部门意见；修改完善后，提请部长办公会审议；会签发展改革、农业、环境保护、住房城乡建设等部门后，上报国务院。

2015年2季度：国务院同意后，全面开展省级以下规划的调整完善工作。

2015年底前，全面完成地方各级土地规划调整完善工作。

2016年上半年，完成土地规划数据库更新工作。 

公开方式：不公开