山东省市县国土空间总体规划编制导则（试行）

山东省市县国土空间总体规划编制导则（试行）

目录

1总则........................................................................................- 1 -

1.1地位作用.. -1-

1.2编制目的.. -1-

1.3适用范围.. -1-

1.4编制原则.. -1-

1.4.1 总体要求..-2-

1.4.2 规划原则..-2-

1.5规划期限.. -4-

1.6规划范围.. -4-

1.7基础数据.. -4-

2编制组织程序..-5-

2.1编制主体.. -5-

2.2组织机制.. -5-

2.3工作方式.. -5-

2.4编制程序.. -6-

3规划主要内容..-8-

3.1基础分析.. -8-

3.2战略目标.. -9-

3.2.1 总体定位..-9-

3.2.2 国土空间发展目标和指标体系.. -9-

3.3区域协同发展..-10-

3.3.1 区域协同..-10-

3.3.2 市域空间统筹（设区市编制）.. -10-

3.4市县国土空间格局..-11-

3.4.1 总体格局..-11-

3.4.2 陆海生态安全格局..-12-

3.4.3 国土空间开发利用格局.. -12-

3.4.4 农用地保护利用和乡村振兴.. -13-

3.4.5 统筹划定落实三条控制线.. -13-

3.4.6 全域规划分区及管制策略.. -14-

3.5中心城区空间布局..-14-

3.5.1 城市空间结构..-15-

3.5.2 城市用地构成和功能分区.. -15-

3.5.3 城市存量更新和地下空间利用.. -16-

3.5.4 城市重要控制线管控.. -16-

3.6自然资源保护和合理利用..-17-

3.6.1 水资源保护与利用..-17-

3.6.2 森林资源保护与利用.. -18-

3.6.3 耕地资源保护与利用.. -18-

3.6.4 海域、海岛和海岸线资源保护与利用.. -18-

3.6.5 矿产资源保护与利用.. -20-

3.7城乡品质提升和特色塑造..-20-

3.7.1 提升交通通达能力..-20-

3.7.2 提升公共服务水平..-21-

3.7.3 提升市政保障水平..-21-

3.7.4 强化历史文化保护..-21-

3.7.5 完善绿地水系布局..-22-

3.7.6 塑造城乡风貌特色..-22-

3.7.7 增强防灾减灾能力..-22-

3.8国土整治和生态保护修复..-23-

3.8.1 土地综合整治..-23-

3.8.2 土壤污染治理和水生态修复.. -23-

3.8.3 矿山环境整治修复..-24-

3.8.4 海洋生态保护和修复.. -24-

3.8.5 生态环境综合修复..-24-

3.9任务分解和指标传导..-25-

3.9.1 下级国土空间总体规划分解落实要求.. -25-

3.9.2 相关专项规划分解落实要求.. -26-

3.9.3 详细规划分解落实要求.. -26-

3.10 规划实施.. -27-

3.10.1 近期实施重点.. -27-

3.10.2 实施保障措施.. -28-

4成果要求..-29-

4.1成果形式.. -29-

4.2成果构成.. -29-

4.2.1 规划文本..-29-

4.2.2 规划图件..-30-

4.2.3 规划数据库..-30-

4.2.4 附件..-30-

4.3规划强制性内容..-31-

4.4成果提交.. -32-

5附则..-32-

附录一 规划指标体系表..-33-

附录二 规划基本分区对应关系.. -34-

附录三 规划文本附表..-35-

附录四 规划主要图纸..-39-

附录五 专题研究设置..-40-

1总则

1.1地位作用

市县国土空间总体规划是对市县域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，既是落实省级国土空间规划要求的主平台，也是编制专项规划、详细规划的依据，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，在空间规划体系中具有承上启下的作用。

1.2编制目的

为贯彻《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），落实《自然资源部 关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），指导和规范市县国土空间总体规划编制，提高规划科学性和可操作性， 结合山东省实际，编制本导则。

1.3适用范围

本导则适用于山东省行政区域内市县国土空间总体规划编制工作。

1.4编制原则

1.4.1总体要求

编制市县国土空间总体规划应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神， 紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面” 战略布局，牢牢把握“走在前列”目标定位，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求和新旧动能转换重大决策部署，统筹安排国土空间开发保护，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

1.4.2规划原则

编制市县国土空间总体规划应坚持战略性、科学性、协调性、操作性原则，切实发挥总体规划的战略引领和刚性控制作用。

战略性原则。全面落实党中央、国务院重大决策部署，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，围绕“两个一百年”奋斗目标，深入实施全省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省、三大攻坚战、军民融合、打造对外开放新高地、区域协调发展、重大基础设施建设八大发展战略，对市县空间发展作出战略性系统性安排，明确空间发展目标，确定空间发展策略，优化空间格局，

转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。科学性原则。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作。坚

持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）的基础上，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，强化陆海统筹、区域协调和城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用。鼓励运用大数据、人工智能等技术手段，改进规划方法，提高规划编制水平。

协调性原则。严格遵守国家和省有关法律法规，强化发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用，统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。充分吸收原土地利用总体规划、城市总体规划、 “多规合一”试点、海洋功能区划等空间类规划先进工作经验，形成“一本规划、一张蓝图”，实现国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。

操作性原则。立足市县自然禀赋、地方特色和发展阶段，突出问题和目标导向，合理确定规划目标。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。探索规划“留白”机制，协调好保护与发展、刚性与弹性、存量与增量、政府与市场、近期与远期关系。强化规划实施的政策措施，提出乡镇国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划等的分解落实要求，健全规划实施传导机制， 确保规划能用、管用、好用。

1.5规划期限

规划期限至2035年。其中，规划基期为2019年，近期至2025年， 远景展望至2050年。

1.6规划范围

包括市县行政辖区范围的陆域和管辖海域。

1.7基础数据

以第三次全国国土调查为基础数据，以地理国情普查、地质环境调查和海洋、森林、草原、湿地、矿产等专项自然资源调查监测成果为补充，统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。陆海分界线以最新的海岸线修测成果（平均大潮高潮线）为标准。

2编制组织程序

2.1编制主体

市县国土空间总体规划编制主体为市县人民政府。市县自然资源主管部门会同有关部门开展具体编制工作。

2.2组织机制

成立市县主要领导为组长、相关部门主要负责人为成员的国土空间总体规划编制领导小组，建立重大问题决策机制。成立自然资源主管部门牵头、多部门参与的工作小组，建立部门协调联动机制。有条件的市县可成立规划编制工作专班，协调工作有序推进。

2.3工作方式

编制市县国土空间总体规划，应当坚持“政府主导、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方式，按照国家、省有关规定和市县人民政府要求，建立协调机制，在规划编制各环节充分征求政府、专家、公众和驻地军事机关的意见。

政府主导。市县人民政府充分发挥主体责任，主要领导亲自负责，明确部门职责，落实任务分工，切实加强组织领导。

专家领衔。建立专家咨询制度，组建综合性与专业化相结合的

专家咨询团队，形成最广泛的技术支撑体系。

部门合作。各有关部门按照职责分工，密切配合，协同做好规划编制工作，确保规划编制横向传导有力。

公众参与。坚持开门编规划，建立广泛的公众参与机制。规划草案应以多种方式进行公示，广纳民意、集中民智、凝聚民心。

科学决策。深入开展调查研究，完善决策程序方式，借助科学方法和先进技术手段，比选最优规划方案。

2.4编制程序

编制市县国土空间总体规划包括“制定方案、基础调研、评估评价、专题研究、规划编制、成果报批”等6个阶段。

制定方案。明确工作组织、责任分工、工作内容、阶段目标、进度安排、决策机制、经费保障等内容，保障编制工作的顺利开展。开展必要的宣传动员和技术培训工作。

基础调研。收集行政区划、自然环境、经济社会、人文历史、土地利用、城乡建设、民生设施等方面的基础资料和调查评价数据， 以及各行业、各部门的空间类规划、行政审批等数据，夯实规划底数与底图。通过现场踏勘、部门走访、座谈交流、问卷调查等方式， 深入了解当地发展实际与诉求，掌握各部门有关政策要求、各行业发展趋势与目标等。

评估评价。开展现行空间规划实施评估、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价等基础工作。对现行土地利用总体规划、城市（县城）总体规划、海洋功能区划等国土空间规划实施情况进行评估，分析规划实施成效和存在问题，为规划编制提供借鉴和参考。按照国家关于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南要求，充分考虑土地、矿产、水、生态环境等资源环境禀赋条件，统筹把握自然生态整体性和系统性，客观全面评价资源环境本底状况，明确空间发展潜力规模及分布范围，为规划编制奠定基础。县（市）编制国土空间总体规划可直接使用设区市“双评价” 结果，也可根据需要单独开展“双评价”工作。

专题研究。结合地方特点和规划编制需求，对有关重大问题开展专题研究。包括区域协调发展、陆海统筹、三条控制线优化调整、城镇化与人口变化趋势、重大基础设施布局、城乡融合发展、村庄布局与乡村振兴、海域海岛和海岸线保护利用、矿产资源保护利用、国土整治与生态保护修复等，为规划编制提供方向性、基础性支撑。

规划编制。确定市县国土空间开发保护战略目标、总体格局和指标体系，统筹划定落实三条控制线，协调自然资源保护与利用， 提出城乡统筹和要素配置要求，明确国土整治和生态保护修复工程， 建立任务分解和指标传导机制，制定国土空间管控规则、保障机制和配套政策。通过规划方案比选、论证，提出推荐方案，形成规划成果。

成果报批。规划成果编制完成后，按程序征求有关部门意见、组织专家论证和公示，报本级人大常委会审议。经省国土空间规划委员会审查通过后，报省人民政府批准。国务院审批的城市国土空间总体规划，由省人民政府审查同意后，报国务院审批。规划成果经批准后，应对规划目标、规划期限、规划范围等内容依法公告。

3规划主要内容

3.1基础分析

依据第三次全国国土调查成果形成统一底图底数。以现行空间类规划实施评估、“双评价”、重大问题专题研究为基础，全面分析国土空间开发保护利用现状及特点，系统研究土地、水、矿产、森林、草原、湿地、海洋等资源开发利用的数量、质量、结构、空间布局特征和演变规律，总结国土空间开发保护的成效和问题。综合运用大数据、人工智能等技术方法，客观分析人口城镇化、资源利用、经济发展、环境质量与国土空间开发保护的内在联系和时空规律，把握新时代国土空间需求特征，识别潜在风险和隐患，科学研判未来国土空间开发保护可能面临的形势与挑战，提出规划编制的重点方向和重点内容。

3.2战略目标

3.2.1总体定位

紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，落实国家、省重大战略决策部署，深入实施新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等八大发展战略，按照省国土空间规划要求，综合确定市县发展总体定位和目标。

3.2.2国土空间发展目标和指标体系

依据总体定位，科学制定国土空间发展战略，提出近远期国土利用结构调整和国土空间发展目标，建立可统计、可考核、可监督的规划指标体系（附录一）。指标分为约束性和预期性指标两类，耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线控制面积、城镇开发边界面积、国土开发强度、建设用地规模、河湖水面率、自然岸线保有率、用水总量等作为约束性指标。各市县可结合自身特点和地方实际，增加补充其他空间性指标。

市县国土空间总体规划近期目标要与国民经济和社会发展“十四五”规划做好衔接。各阶段目标值应与省国土空间规划分解指标一致，不得突破约束性指标要求。

3.3区域协同发展

3.3.1区域协同

积极融入“一带一路”建设，主动对接京津冀协同发展、长江经济带等国家重大区域发展战略，落实山东半岛城市群、沿海城镇带、突破菏泽鲁西崛起等重大部署，按照省国土空间规划要求，加强陆海统筹，提出区域产业发展、生态环境保护、重大设施建设、资源开发与利用、空间布局等方面协调建议和市县融入区域一体化发展的思路对策，重点对通过市县的区域性重大交通、供电、调水、输油输气等廊道控制以及大气污染联防联控、流域上下游环境共治等提出协调要求。

济南、青岛等都市圈（区）中心城市应加强都市圈（区）等跨行政区域的规划研究。

3.3.2市域空间统筹（设区市编制）

城镇化和城镇体系布局。落实国家、省重大战略和新型城镇化发展思路，把握人口转移特征和变动趋势，以资源环境承载能力为硬约束，科学预测人口数量和结构变化，提出全市城镇化发展目标和路径。综合考虑区域环境容量和生产力布局，客观评价市域发展条件和趋势，构建适应城镇化进程和人口流动规律的城镇体系，明

确城镇空间结构、规模结构、职能结构，提出市域资源保护和生态修复重点、区域重大基础设施协调布局要求，确定重点区域和重点城镇的功能定位、人口和用地规模、空间布局策略。

市域国土利用结构调整和功能分区。根据市域国土空间资源保 护和利用状况，落实省国土空间规划的功能定位、核心指标和管控意图，合理确定全市及下辖各县（市）国土利用结构调整思路和优化目标，明确提出各县（市）永久基本农田、生态保护红线、耕地保有量、建设用地规模、国土开发强度等主要约束性指标。综合考虑区域资源禀赋、发展基础和条件、开发利用需求，按照保护与保留、开发与利用两大管控属性，遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠的基本原则，将市域国土空间分为生态保护区、自然保留区、永久基本农田集中区、城镇发展区、农业农村发展区、海洋发展区等6类规划基本分区，并分别提出管控要求，构建全域一体、陆海一体、城乡一体的市域国土空间开发保护整体框架。

3.4市县国土空间格局

3.4.1总体格局

以“双评价”为基础，按照主体功能定位和市县国土空间发展目标，统筹生态、农业、海洋、历史文化等重要保护区域和廊道， 合理安排城镇、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络，

因地制宜确定市县国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建多规合一、协调发展的国土空间格局。

3.4.2陆海生态安全格局

明确自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园、森林公园、地质公园、湿地公园等各类自然保护地范围和保护要求。以自然保护地和重要山体林地、河流水系、滩涂湿地、海域海岛、海岸线等为重点，发挥农田生态基质功能，构造生态屏障、生态廊道和生态系统有机统一的生态安全格局，系统保护山水林田湖草和海洋生态资源。

3.4.3国土空间开发利用格局

严格落实上级国土空间规划分解下达指标，按照严控增量、盘活存量、释放流量、提高质量原则，合理确定城乡开发利用总量。与人口转移趋势相适应，与资源环境承载能力相一致，统筹安排城镇生产、生活空间，合理优化城乡产业结构和城镇功能结构，建立集群集聚、高质高效的现代产业布局体系和规模合理、和谐宜居的全域城乡体系，促进新旧动能转换和高质量发展。沿海市县应明确提出陆海统筹的开发保护措施和策略，以海岸带为重点，构建陆海一体化的国土空间开发利用格局。

3.4.4农用地保护利用和乡村振兴

以耕地保护为重点，强化农用地资源保护利用，明确农用地供给总量和结构优化、布局调整目标，确定粮食生产功能区、重要农产品生产功能区、特色农产品生产功能区以及渔业资源保护区布局， 提出农村一二三产业融合发展用地需求和引导策略，保障设施农业和农业产业园发展合理空间，建立适应乡村振兴战略要求的农用地空间结构和利用方式，加快推进农业转型升级。综合考虑农业现代化趋势和乡村城镇化进程，因地制宜提出市县村庄分类引导策略、布局原则和建设标准，统筹推进农村人居环境整治和美丽村居建设， 打造乡村振兴“齐鲁样板”。

3.4.5统筹划定落实三条控制线

以“双评价”为基础，落实省级国土空间规划关于三条控制线划定有关要求，在全域范围内（设区市为市辖区），统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线以及各类海域保护线，严格管控措施。设区市还应对下辖各县（市）三条控制线划定提出要求，明确划定各县（市）中心城区的城镇开发边界。

三条控制线划定和管控要求应与市县主体功能定位相一致，符合国家和省有关规定。各类自然保护地核心区、水源涵养区等生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域应优先划入生态保护红线；

粮棉油生产基地内的耕地，高标准农田等集中连片、质量较高的耕地，优先划入永久基本农田；城镇规划建设区、各类新区、开发区等人口产业集聚区，划入城镇开发边界。

3.4.6全域规划分区及管制策略

围绕战略目标和开发保护总体格局，结合市县地域特征和经济社会发展水平，按照全域覆盖、陆海统筹、功能明确、便于实施的原则，在三条控制线划定和上级国土空间总体规划基本分区基础上， 按照《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南》和《山东省国土空间规划用地、用海、用岛分类标准》，进一步细化市县国土空间规划分区（参见附录二），分别明确各分区的核心管控目标、政策导向与准入规则。乡镇国土空间规划与市县合并编制的，内容深度应达到乡镇国土空间规划编制相关技术规范要求。

3.5中心城区空间布局

中心城区界定为城市（县城）集中建设区域，是需要加强规划引导、划分功能分区、细化管理的区域，可以是市县主要开发边界的围合区域，也可以是围合区域及其相关控制区域。城市周边的各类开发区、新城、新区，以及组团式城市的主城和副城，应纳入中心城区统一规划。中心城区空间布局应强调主要功能导向，通过结

构控制、指标控制、分区控制和底线控制，实现刚性和弹性有机结合。

3.5.1城市空间结构

以“双评价”和城市开发边界划定为基础，结合地形地貌、河湖水系、自然生态、地质灾害防御、重大设施廊道控制、空间布局演进特征、区域协同等因素，综合确定规划期内城市主要发展方向。统筹考虑现状用地情况和人口集聚态势，合理确定城市集中建设区范围和城市建设用地规模，引导城市从外延扩张转向内涵集约发展。按照职住平衡、精明增长理念，统筹新区与旧区、生活区与生产区、建设空间与生态空间关系，优化城市空间结构和形态。

3.5.2城市用地构成和功能分区

城市用地构成。深入研究城市各类用地现状和问题，从节约集约用地要求出发，综合考虑人口结构变化和需求特征，明确中心城区用地结构调整方向，合理确定住宅、工业、公共设施、道路交通、绿地广场等主要用地的比例结构。

城市功能分区。按照“职住平衡、功能混合”理念，确定城市主要功能布局，将城市集中建设区分为居住生活区、综合服务区、商业服务区、工业物流区、绿地休闲区、交通枢纽区、公用设施集

中区、战略预留区、特色功能区等功能分区，明确各类分区可兼容和不可兼容的土地用途，鼓励预留“白地”并提出“白地”管理办法，通过建立功能分区与用途分类的混合配比约束关系，实现规划向下有效传导，体现总体规划的战略引领和刚性控制作用。

3.5.3城市存量更新和地下空间利用

城市存量更新。深入调研和分析城市建设用地使用情况，按照“严控增量、盘活存量”要求，明确城区存量用地挖潜目标、原则和措施，划定老城区保护、整治、改造、重建重点区域，制定存量更新重点项目和时序安排，配套存量更新政策和制度，有效提高空间资源利用效率。

地下空间利用。开展城市资源、环境、空间等多要素地质调查， 查清城市地质结构、地下空间状况。按照安全、高效、适度的原则， 统筹地上地下空间利用，提出城市地下空间利用的原则和目标，明确地下空间总体规模、功能布局、竖向分层和分期实施要求，积极发展公共服务、公共交通、市政设施等用途，逐步推进地下综合管廊建设。

3.5.4城市重要控制线管控

在城镇开发边界内明确划定城市黄线、蓝线、绿线、紫线，建

立城市线控体系，提出分级管控和规划传导要求。城市重大交通、市政基础设施和公共安全设施控制线，结构性水域（4 级及以上河流、其他具有历史文化等特殊价值的重要水体）岸线，结构性防护绿地和大型公共绿地（面积≥2 公顷）控制线，历史文化街区及大型遗址、重要文物的保护控制线等应纳入线控范围。大城市、特大城市应提出城市通风廊道格局和控制要求。城市黄线、蓝线、绿线、紫线一经划定不得随意调整，因发展条件和发展环境发生重大变化确需调整的，须经原审批机关同意，调整后按总体规划报批程序报批，并同步报送调整后的规划数据库。未纳入城市绿线、蓝线、黄线范围的其他绿地、水域、基础设施及其他用地布局调整，应确保相关服务功能不降低、相应用地面积不减少，经本级人大常委会审议批准， 调整后成果报省自然资源厅备案。

3.6自然资源保护和合理利用

按照“山水林田湖草”系统保护要求，统筹耕地、森林、河流、湖泊、湿地、海洋及矿产等各类自然资源的保护与利用，确定自然资源保护底线和利用上线，提出各类自然资源供给总量、结构优化、布局调整的重点和方向，以及时序安排等。

3.6.1水资源保护与利用

提高水资源保障能力，优化河湖湿地和水网格局，明确具体管护要求。坚守水资源承载能力底线，确定取用水总量、水质达标率等控制目标和配置方案，统筹重点河湖岸线及周边土地保护利用。明确水源地保护要求和保护范围。

3.6.2森林资源保护与利用

加强森林资源管护，明确森林覆盖率、林地保有量、重点公益林占比等控制目标，完善林地用途管制。强化林地利用监督管理， 提出严格执行森林采伐限额、有偿使用林地、加强野生动物和珍稀植物保护等措施与要求。

3.6.3耕地资源保护与利用

健全耕地保护责任制度，切实落实耕地保有量、永久基本农田保护面积等控制目标和任务要求，划定永久基本农田保护区，确定永久基本农田储备区。提出高标准农田建设和土地整治工程指引， 提高耕地和永久基本农田质量。严格实行监督检查制度，提出耕地动态监测、综合监管、联合执法等系列措施。提出耕地后备资源开发利用时序，严格耕地占补平衡责任，落实耕地“先补后占”“占优补优”要求。

3.6.4海域、海岛和海岸线资源保护与利用

海域。贯彻集约节约用海和生态用海要求，统筹保护海洋资源和海陆生态环境，合理确定各类海洋保护利用分区及主要功能导向， 提出差异化用途管制要求，明确海洋特殊保护区、海洋保留区、各类建设用海规模等控制目标，优化海域使用结构。海域利用区可根据具体使用功能进一步细分为渔业利用区、交通运输用海区、工业与城镇用海区、矿产与能源用海区、旅游休闲娱乐用海区、特殊利用区。严格限制在生态脆弱敏感、自净能力弱的海域实施围填海行为。

海岛。以保护为核心， 合理利用海岛自然资源。强化海岛分类管理，突出主导功能，科学保护海岛及其周边海域生态系统，优化利用有居民海岛，保护性利用无居民海岛，严格保护特殊用途海岛。因岛制宜发展特色海岛生态经济。严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在岛上布局。

海岸线。按照“自然为主、因岸制宜、适度开发、集约利用” 原则，对海岸线资源保护利用实施分类管控。强化自然岸线保护， 落实上级国土空间规划确定的自然岸线保有率等约束指标，明确需要保护的自然岸线。协调保护好海岸线地区河口、沙滩、岛礁、滩涂、湿地、沿海防护林等生态资源，强化海岸带在缓冲陆海交互作用、抵御海洋自然灾害、维护区域生态安全中的关键作用。与资源环境承载能力相适应，统筹陆海布局，合理安排海岸线旅游、渔业、城镇、港口等功能，加强海岸线地区城市设计，提升整体品质。

沿海市县应单独编制海域、海岛和海岸线资源保护与利用专章。

3.6.5矿产资源保护与利用

明确矿产资源开发与生态环境保护关系，统筹矿产资源勘查开发利用与保护，合理划分矿产资源重点勘查区、集中开采区、战略性紧缺性资源调查评价区、绿色矿业发展示范区等，优化资源开采布局，提高矿产资源利用效率，防治矿山地质灾害，推动清洁能源、绿色矿山建设等转型升级，提出矿产资源开发格局、时序安排、总量调控目标。

3.7城乡品质提升和特色塑造

3.7.1提升交通通达能力

提出市县综合交通发展目标和策略，确定城乡综合交通体系， 明确公路、铁路、航运等重要交通走廊，以及机场、港口、铁路站场等重要交通枢纽设施布局和控制要求。坚持窄马路、密路网和完整街道理念，完善城市道路网结构和布局，提出城市快速路和主次干路等级、功能及走向、红线宽度和交叉口控制要求；确定城市轨道交通等大、中运量公交系统线网并提出廊道用地控制要求；提出城市综合交通枢纽功能、布局和用地规模；明确机动车停车差异性分区供给目标；以社区生活圈为基础，提出城市慢行系统布局指引， 明确公交系统与慢行系统衔接原则与要求。

3.7.2提升公共服务水平

适应人口转移和年龄结构变化趋势，明确城乡公共服务体系构成及建设要求，确定住房保障、文化、教育、卫生、体育和社会福利等涉及民生的主要公共服务设施配置标准，明确重要公共服务设施布局。建立城乡社区生活圈体系，明确社区生活圈建设标准和要求，全面推进社区服务全覆盖和基本公共服务均等化。中心城区应考虑实际服务人口需求，预留公共服务设施和基础设施保障能力。

3.7.3提升市政保障水平

以问题为导向，补齐市政基础设施建设短板，确定各类市政基础设施的建设目标，预测城乡供水、排水、供电、燃气、供热、垃圾处理、通信需求总量，确定各类设施建设标准、规模和重大设施布局，明确重要市政基础设施廊道和重大邻避设施控制要求。

3.7.4强化历史文化保护

梳理市县范围内历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区， 省级以上文物保护单位、历史建筑，以及各级各类传统村落，提出市县历史文化保护体系和保护格局，明确保护目标、原则和具体要求。省级及以上历史文化名城明确中心城区历史文化保护框架、保护原则和重点，提出古城格局、风貌和高度控制、城市紫线等历史文化名城保护规划核心内容，完整保护和展现不同历史时期发展积淀形成的城市空间脉络和历史文化风貌。

3.7.5完善绿地水系布局

立足本地河流、湿地、山体等自然本底要素，提出需要保护的山水格局，确定市县整体景观风貌架构，明确城市绿地系统、主要河湖水系及岸线的布局和建设要求，构建高品质公共空间网络。与蓝绿空间有机衔接，提出海绵城市建设目标与要求。

3.7.6塑造城乡风貌特色

结合山水林田湖草海整体形态格局和地方文化特色，开展总体城市设计，确定城市风貌特色定位与总体要求。划定城镇开发强度分区，明确容积率、密度等控制指标；提出城市公共空间体系构建原则、重要生态及景观廊道布局和控制要求、城市天际轮廓线控制要点；研究确定城乡特色风貌保护和建设的重点区域，提出高度、风貌等空间形态控制要求；对城市设计重点地区进行设计引导。

3.7.7增强防灾减灾能力

按照提升城市安全和韧性的理念，系统分析评估影响本地长远发展的重大灾害风险类型，提出减缓和适应未来灾害的措施，提高抗灾应急能力。针对本地主要灾害风险类型及存在的主要安全防灾问题，明确防灾减灾目标、设防标准、防灾分区，确定各类防灾基础设施和应急服务设施布局方案，提出防洪（潮）排涝、消防、人防、抗震、地质灾害防治等规划措施，制定危险品存储设施用地布局方案及安全管控要求。

3.8国土整治和生态保护修复

3.8.1土地综合整治

根据“双评价”结论，结合国土空间开发保护格局优化要求， 明确土地综合整治目标任务、策略路径、重点方向与重点区域。统筹推进农村土地综合整治，提出高标准农田、田水路林村综合整治、城乡建设用地增减挂钩重点工程和措施要求。开展耕地后备资源评估，明确补充耕地集中整备区规模和布局。实施城乡建设用地存量更新，明确重点工程及项目，有效盘活农村闲散土地、城镇工业用地、老旧小区和城中村等存量低效用地。

3.8.2土壤污染治理和水生态修复

综合运用源头控制、隔离缓冲、土壤改良等措施，提出农业污染源治理、土壤污染治理、农田生态建设、污染土地无害化利用等措施。提出水环境质量提升目标、重点区域污染负荷削减措施。以持续改善河湖水质为中心，提出重点水源、岸线修复、流域整治、水系连通、库湖调蓄、农田水利等重点工程。深入分析影响水生态恢复的主要因素，提出不同区域水生生物多样性保护的主要措施等。

3.8.3矿山环境整治修复

积极推进矿山环境治理恢复，以重要生态区、居民生活区、采空塌陷区、废弃矿山治理为重点，明确矿产资源综合整治的空间布局、类型和规模，提出矿山废弃地开发利用可能与方向；修复交通沿线敏感矿山山体，加大对植被破坏严重、岩坑裸露矿山的复绿力度；提出矿山企业改造升级、绿色矿山建设目标与规模，从源头上减轻矿产开发活动对生态环境的负面影响。

3.8.4海洋生态保护和修复

以侵蚀海滩修复、入海河口海域整治、海岛生态修复、淤泥质海岸（砂质海岸）原土生态修复、海水养殖生态修复、滨海湿地修复等为重点，加强海岸带和近岸海域整体保护与修复，提出海岛、海湾、海岸修复重点工程和海洋珍稀、濒危物种资源保护措施。

3.8.5生态环境综合修复

以各类自然保护地，具有典型生态效用的自然遗迹、水源涵养、饮用水源地、自然湿地，以及其他重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区为目标单元，对集中连片、破碎化严重、功能退化的生态系统进行修复和综合整治，提出封山育林、退耕还林、退耕还湿、退化公益林修复、山体综合整治、生态景观林带建设等重点工程和措施，逐步恢复生态系统功能。

3.9任务分解和指标传导

适应新时代国土空间规划体系建立需要，对市县国土空间总体规划核心指标和主要内容进行分解，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的落实要求。

3.9.1下级国土空间总体规划分解落实要求

县（市）传导。设区市明确下辖县（市）国土空间总体规划中落实的约束性指标、管控边界和管控要求。将生态保护红线控制面积、永久基本农田保护面积、城镇开发边界面积、建设用地规模等主要约束指标分解下达至各县（市），提出各县（市）国土利用结构调整优化目标，确定县（市）中心城区开发边界。基于市域统筹角度，对县（市）发展定位、人口城镇化、城镇体系布局、生态保护与建设、重大基础设施协调布局等提出引导要求，强化县（市） 边界地区用途管制、流域污染协同治理、跨县（市）基础设施廊道预留等内容传导。

乡镇传导。明确市辖区或县（市）域范围内须单独或联合编制国土空间规划的乡镇（街道）。将城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田等重要控制线、国土空间主体功能、国土开发保护方向、国土整治与生态修复等管控要求以及准入、退出和转换规则向乡镇级国土空间规划传导，明确各乡镇（街道）国土利用结构调整目标，提出乡镇驻地主要发展方向和建设用地规模控制要求，乡村空间优化、品质提升要求，以及重要公共服务设施和基础设施布局要求。

3.9.2相关专项规划分解落实要求

市县国土空间总体规划应提出需要编制的相关专项规划及任务要求，明确专项规划深化细化的方向和重点，切实发挥总体规划对各相关专项规划的指导约束作用。海岸带、自然保护地等特定区域（流域），跨县（市）组群城市或城镇圈，交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，各类公共服务设施，军事设施，以及涉及生态环境保护修复、历史文化和文物保护、国土整治、矿产资源保护利用、安全防灾等需在空间上进行细化安排的特定领域，应当编制专项规划。

3.9.3详细规划分解落实要求

按照有利于规划意图向下传导并最终落地实施的原则，确定中心城区详细规划编制单元划分方案，明确需要向各编制单元传导的功能定位、核心指标、管控边界和要求。其中建设用地规模、容积率、建筑密度以及绿地和水域面积、道路网密度等应作为约束性指标向下传递，城市黄线、蓝线、绿线、紫线以及城市快速路和主次干路的走向、红线宽度应作为刚性要素层层落实。总体规划层面无法具体落位的公共服务设施和市政基础设施，应对总量、结构、布局等提出分解落实要求。根据不同编制单元主导功能，提出差异化的引导要求，生活区应突出不同等级社区生活圈的构建，生产区应突出土地效能的提升，生态区应突出生态价值的发挥。还应对高度、风貌等空间形态、历史遗产保护、城市设计及其他内容提出控制引导要求。

3.10规划实施

3.10.1近期实施重点

围绕总体定位和目标，结合经济社会发展规划，综合考虑现有基础、宏观调控政策和城乡发展需求态势，对近期国土空间开发保护做出统筹安排，提出近期实施目标和重点任务，建立近期项目库， 明确近期约束性指标、管控边界和管控要求。

3.10.2实施保障措施

从提升规划信息化水平、健全规划传导机制、建立国土空间用途管制制度、完善相关配套政策、加强规划实施监测评估等方面制定措施，确保规划落到实处。

提升规划信息化水平。整合自然资源、经济社会、空间规划等相关数据，构建国土空间规划大数据体系。建立国土空间基础信息平台，对国土空间规划数据进行实时更新和动态维护，新批相关专项规划、详细规划有关成果及时纳入平台，逐步形成国土空间规划“一张图”。

健全规划传导机制。完善市县国土空间规划体系，制定下位规划的编制计划，建立健全从全域到分区、社区、地块，从总体规划到相关专项规划、详细规划，从市县到乡镇的规划传导机制，强化审查审批管理，确保市县国土空间总体规划核心内容向下有效传递。

建立国土空间用途管制制度。对所有国土空间分区分类实施用途管制，因地制宜明确分区准入、用途转换等管制规则。城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”；城镇开发边界外按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”。严格耕地、自然保护地、生态保护红线、海岸线、生态敏感脆弱区等特殊区域的用途管制。

完善相关配套政策。健全自然资源有偿使用、生态补偿制度，完善增减挂钩、增存挂钩、人地挂钩等政策工具，创新人口、产业、财税、金融等体制机制，构建有利于市县国土空间总体规划实施的政策体系。

加强规划实施监测评估。建立规划实施评估指标体系和“一年一体检，五年一评估”定期评估制度，同步建设国土空间规划监测评估预警系统，健全规划实施动态监测、评估、预警、考核和动态调整机制。

4成果要求

4.1成果形式

市县国土空间总体规划应按照“管什么就批什么”要求，形成规划成果，由省人民政府批准并监督实施。总体规划报国务院审批的城市，成果须满足相应要求。鼓励有条件的市县编制群众易于接受的公众读本。

4.2成果构成

规划成果均由规划文本、图件、数据库和附件构成，涉及的文、图、表、数应相辅相成，衔接一致。

4.2.1规划文本

规划文本应当以条款格式表述规划结论，包括文本条文、必要的表格。文本条文应法条化，表述准确规范，简明扼要，突出政策性、针对性和规定性。

4.2.2规划图件

规划图件统一采用 2000 国家大地坐标系作为空间基准，以第三次全国国土调查作为现状基础数据。图件比例尺应根据第三次全国国土调查工作实际，采用 1:5000 或 1:2000。海域的图纸比例尺可为1:50000 或 1:100000。图件应符合相关制图规范要求，明确标示项目名称、图名、图号、比例尺、图例、绘制时间等。

具体图纸列表参见附录四。

4.2.3规划数据库

规划数据库包括基础空间数据和属性数据，按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设、同步报批，并逐级报自然资源部备案，形成国土空间规划“一张图”。

4.2.4附件

附件是对规划文本、图件的补充解释，包括规划说明、专题研究报告以及规划编制情况说明、专家论证意见及修改说明、人民代表大会常务委员会审议意见的采纳情况、公众和有关部门意见及采纳情况等。现行空间类规划实施评估、“双评价”（县市可选）、城镇开发边界划定与三条控制线协调优化研究以及人口城镇化研究作为必选专题，应与总体规划成果一并上报。其他需要向审批机关呈报的文件和情况说明，也应当作为上报的附属文件。

4.3规划强制性内容

规划应明确表达强制性内容，包括：耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线控制面积、国土开发强度、河湖水面率、自然岸线保有率、城乡建设用地规模、用水总量等规划指标体系中的约束性指标，各类约束性指标的向下分解调控指标；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及管控要求；自然保护地体系、重要生态廊道及生态系统保护控制要求；城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黄线以及管控要求；城镇政策性住房和城乡文化、教育、卫生、体育和社会福利等主要公共服务设施布局原则和标准； 重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局；其他法律法规规定或规划认为必须强制实施的事项。

强制性内容应当可实施、可检查、可监督。城市绿线、城市蓝线、城市黄线、道路红线和主要公共服务设施布局等可分为在规划文本、图件中明确表达的内容和需要在详细规划、相关专项规划中落实的内容。需下位规划落实的，规划文本应对总量、结构、布局等提出可落实、可监管的要求，实现规划强制性内容的层级落实和传导。

4.4成果提交

规划成果应以纸质文档和数字化文件两种形式提交。

纸质文档采用 A4 幅面竖开本装订，规划图纸可采用 A3 幅面印制并折页装订。

数字化文件采用通用的文件存储格式。规划文本可采用*.wps、

*.doc（*.docx）、pdf 格式，图纸采用*.jpg 格式，矢量数据采用

*.shp 格式。

5附则

5.1.1本导则自公布之日起施行，试行一年。

5.1.2本导则由山东省自然资源厅负责解释。