《上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》（沪府规[2018]21号）

上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利

用若干意见的通知

沪府规〔2018〕21号

各区人民政府，市政府有关委、办、局：

现将《本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。 上海市人民政府 2018年11月15日

关于本市全面推进土地资源

高质量利用的若干意见

2014年本市提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、 存量优化、质量提高"的基本策略后，经过全市上下共同努力，目前 建设用地总量约束共识已经形成，新增建设用地逐年大幅减少，存 量建设用地盘活初显成效。但也要看到，上海土地供需矛盾依然 突出，土地利用质量仍有差距，还存在土地利用强度不充分、土地 配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等问题。为落实市委、市政 府关于加快“五个中心''建设、提升城市能级和核心竞争力、构筑新 的战略优势和品牌优势的部署，现提出本市全面推进土地资源高 质量利用若干意见如下：

一、明确指导思想和工作原则

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展 理念和高质量发展的总体要求，落实“上海2035”总体规划，在坚 持“亩产论英雄”“效益论英雄”“能耗论英雄”“环境论英雄”理念的 基础上，覆盖全域土地资源，严守建设用地总量、强化建设用地流 量、盘活建设用地存量，统筹城市的经济密度和空间品质，合理确 定土地开发强度、优化土地资源配置、提高土地利用绩效、强化土 地用途管制，全面提升土地综合承载容量和经济产出水平，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用。

（二）工作原则

1.对标卓越全球城市。增强核心功能，补齐发展短板，严守建 设用地总量，加强空间布局引导，优化用地结构，提高城市综合承 载力，打造高品质的城市空间。

2.强化质量绩效导向。聚焦规划土地政策，合理提高土地开 发强度，进一步加强土地全生命周期管理，提升单位土地的经济密 度和产出水平，打造高质量的发展空间。

3.坚持盘活存量为主。着力向存量要空间，推动城市有机更 新，拓宽存量土地盘活路径，实施低效用地治理和退出，加大建设 用地减量化力度，引导土地资源合理流动和高效配置。

4.提升改革创新力度。在守牢城市安全和空间品质的前提 下，创新规划政策供给，深化土地供给侧改革，优化规划土地领域 营商环境。统筹整体和局部、当前和长远，创新利益共享机制，调动各方积极性，推动高质量利用土地。

二、覆盖全域土地资源，提升城市综合承载力

（一）统筹生态、农业、城镇三大空间。扩大生态空间，到2035 年，市域生态用地占陆域总面积比例超过60%,森林覆盖率达到 23%左右，河湖水面率达到10.5%左右。保障农业空间，落实 2035年180万亩耕地保有量、150万亩永久基本农田保护任务。 优化城镇空间，落实规划建设用地负增长要求，到2035年，规划建 设用地总规模控制在3200平方公里以内。统筹陆海空间资源，加 强自然岸线保护，优化岸线功能布局，生活、生态岸线比例不低于 60%,强化滩涂资源保护与利用，保障湿地总量不减少。

（二）加强四条控制线管控。建立全域生态保护红线、永久基 本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管 控体系，强化土地用途管制和空间管制。生态保护红线必须在各 类规划中严格落实，各类建设项目必须避让，不得侵占。凡不符合 保护导向的用地方式和人类活动必须调整退出。永久基本农田保 护红线经划定不得随意调整，各类建设项目原则上不得占用永久 基本农田，严禁未经批准违法违规占用。城市开发边界内强化城 镇建设集中布局、集约紧凑发展，规划建设用地总量控制在2600 平方公里；城市开发边界外重点推进低效工业用地和农村宅基地 减量，规划建设用地总量减少到600平方公里。逐级分类划定文 化保护控制线，保护历史文化遗产、自然（文化）景观和重大文化体 育设施集聚区，并建立定期评估与更新机制。

（三）优化城乡建设用地结构。聚焦布局优化，引导各类建设 用地占比形成合理结构。加强公共服务设施供给，到2035年，公 共服务设施用地和绿化广场用地占比均不低于15%。合理确定 城镇居住用地规模，增加城镇居住用地特别是社会租赁住房和保 障性住房用地规模，2035年，规划城镇居住用地占比控制在26% 左右。推进城市开发边界内存量工业用地“二次开发”和开发边界 外低效工业用地减量,2035年，规划工业仓储用地占比控制在 10—15%,产业基地内用于先进制造业的工业用地不低于150平 方公里，保障必要的产业发展空间。坚持农村低效建设用地拆并 与优化并重的方针，鼓励利用存量集体建设用地实施乡村振兴战 略。2035年，规划农村居民点用地占比控制在6%以内。在城市 开发边界内划定200平方公里战略预留区。在保障现状合法企业 正常生产经营、明确现状优质项目改扩建路径的同时，强化规划土 地预控管理。

（四）构建永久基本农田特殊保护格局。实行最严格的基本农 田保护制度，建立田长制，健全“划、建、管、补、护”长效机制，构建 保护有力、建设有效、管理有序的特殊保护格局。锁定不低于150 万亩集中连片的永久基本农田，对150万亩以外的范围，作为重要 的生态空间予以严格保护，在不破坏耕作层的前提下，宜农则农、 宜林则林，促进农林复合利用；对生态用地、环保搬迁土地等，探索 “只征不转”。建立永久基本农田整备区，作为补划后备空间和集 中集聚区域。建设项目确需占用永久基本农田的，应在符合规划、 严格限定项目类型的前提下，按照“数量相当、质量更高"的原贝h 在整备区内补划。

三、突出“以减定增”，确保建设用地流量

（一）大力推进建设用地减量化。结合产业结构调整、环境综 合治理、土地综合整治等工作，着力推进城市开发边界外建设用地 减量化工作。2018至2020年，全市每年减量化任务不低于15平 方公里，其中工业用地减量不低于12平方公里。年度减量化任务 依据各区剩余规划建设空间、年度新增建设需求以及减量潜力等 情况分解下达。完善减量化支持政策，进一步提高市级资金补贴 标准，加大国资企业用地腾退力度。

（二）完善用地指标管理。切实转变土地利用方式，主要依靠 减量化和低效盘活产生的建设用地流量有效保障发展。用好极有 限的净增建设用地空间，优先保障国家和本市重大战略项目用地 指标。建立市、区协同的空间指标管理办法，重点保障市重大工程 市政、公益、民生、重点产业、乡村振兴等方面的项目落地。按照 “以减定增"的原则，区级项目所需用地指标均与减量化工作挂钩， 由各区安排落实。探索建立指标平移等机制，多渠道、多方式保障 各类用地的合理需求。

（三）进一步加强土地储备。落实“上海2035"总规和国民经 济社会发展规划，结合市、区近期建设规划和发展重点，按照建设 用地规模变化和土地市场调控要求，统筹考虑规划实施时序和政 府土地储备资金情况，合理安排土地储备规模，优化土地储备结 构，优先储备存量低效用地，探索战略预留区土地储备机制。清理 存量储备用地，加快土地前期开发，根据市场形势和项目需求，有序组织供应。

（四）加快批而未供建设用地处置。按照“增存挂钩”的原则， 将批而未供和闲置土地数量作为下达新增建设用地指标的重要测 算因素。逐宗分析未供地原因，明确相应处置路径，加快推动批而 未供处置，保持合理供地率。细化建设用地批文撤销和失效的操作规范，明确相应用地指标和税费盘活使用政策，盘活批而未供土地的用地指标。

四、盘活存量建设用地，推动城市有机更新

（一）完善城市更新实施机制。持续开展魅力风貌、创新园区、 共享社区、休闲网络四大更新行动，分类引导公共活动中心区、历 史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区等各类功能区域实 施更新。强调区域整体更新理念，开展城市更新评估，引入社区规 划师，组织公众参与，明确公共要素的配置要求，统筹物业权利人 的更新需求。完善规划土地政策，以落实公共要素和全生命周期 管理为前提，允许按规划进行用地性质、建筑容量、建筑高度的适当调整，采取存量补地价的方式完善用地手续，调动更新主体积极性。

（二）推进旧区和城中村改造。以落实历史风貌保护要求为原 则，坚持“留、改、拆''并举，推进中心城旧区改造。旧区改造地块和 历史风貌保护项目可以采取带保护方案公开招拍挂、定向挂牌、组 合出让等差别化土地供应方式。进一步强化区域功能、基础设施 和公共服务配套，通过土地储备、与农村集体经济组织合作改造、 公益性项目建设等方式，开展城中村改造。

（三）盘活存量产业用地。加大收储盘活力度，区政府可以划 定区域，明确区域内产业用地必须通过收储进行盘活开发，建立 市、区两级存量产业用地收储专项资金，探索“以房换地"等市场化 补偿方式。倡导区域整体转型，由原土地权利人或原土地权利人 为主导的联合开发体，通过存量补地价方式，实施区域整体转型开发，加快推进南大、桃浦、吴淞、吴泾、高桥等重点区域整体转型。 对零星工业用地，在满足产业类型、投入产出、节能环保、本地就业 等准入标准的前提下，可以由原土地权利人通过存量补地价方式 实施开发。允许节余产业用地分割转让。建立严格的城市开发边 界外优质工业企业认定保留机制。

（四）强化低效用地退出。市、区产业部门建立资源利用效率 评价制度，明确低效产业用地认定标准，市、区政府开展低效产业 用地综合治理和退出专项行动。对低效产业用地，在技术改造、财 税、电价、环保、金融服务等方面实施差别化政策。对低效产业用 地涉及的违法违规行为，由相关主管部门开展联合执法。加强不 动产登记、工商登记等环节管控，禁止低效产业用地以各种形式违 规违约转让。对已签订土地全生命周期管理出让合同的低效产业 用地，按照合同约定，追究违约责任。

（五）严格闲置土地处置。加强各类建设项目的供地前研判和 供后监管，切实预防土地闲置。根据闲置原因分类处置,涉及政府 原因的，可以协商收回。全面梳理各类历史遗留问题土地，纳入土 地资源统筹，按照城市规划和区域功能定位加以利用。对“历史毛 地出让"地块，建立分类处置方案，积极推进处置。

五、保持合理开发强度，提升城市空间品质

（一）坚持开发强度分层分区管控。坚持总量控制、结构优化， 按照总体规划一单元规划一详细规划的空间规划体系明确开发强 度分区，形成主城区、新城、新市镇开发强度的合理梯度。主城区 坚持“双增双减”，着力提升能级和品质，增加公共空间和公共绿 地；新城体现综合性节点城市功能，核心区域集聚高效发展，提升 城市活力和服务水平；新市镇统筹镇区、集镇和周边乡村地区，保 留乡村风貌，打造宜居环境。“以强度换空间，以空间促品质"，提 高开发强度后腾挪出的土地用于增加公共空间、绿化、服务设 施等。

（二）强化开发强度分类差异化引导。重点地区给予开发强度 支持政策。对城市主中心、副中心、地区中心等公共活动中心区域 和市政府明确的重点区域，根据功能需求，经交通影响评估和城市 设计研究，可增加开发规模。历史风貌保护区域，落实风貌保护要 求，允许规划用地性质适度转化，深化开发权转移制度，经认定确 有保护保留价值的新增历史建筑给予建筑面积奖励。强化公共交 通为导向的土地利用，围绕轨道交通站点周边500米范围内进行 高强度开发，形成紧凑集约的城市格局。

（三）集约高效利用产业用地。按照高质量发展要求，实施高 标准的产业用地准入，提高产业用地利用效率，提升单位面积土地 产出率。依据不同产业类别，细化产业用地开发强度管控。符合 高质量产业发展标准的产业用地，经产业和规划评估，可根据需求 核定开发强度，并明确全生命周期管理要求，加强产业建筑方案核定。

（四）鼓励土地混合利用。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等 功能用途互利的用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。完善混合用地实施机制，探索不同 行业公共服务设施和市政基础设施的建设投资机制，建立有利于 复合兼容的相关行业标准，实行公益性和经营性设施混合的土地 供应制度。

（五）促进地下空间资源合理利用。按照“统筹规划、综合利 用、安全环保、公益优先、地下与地上相协调”的原贝L开发利用地 下空间。完善地下空间基础数据库，加强地质安全监测.近中期重 点开发浅层和中层地下空间。优先安排市政、应急防灾等公共基 础设施功能，有序适度安排公共活动功能。大幅提高主城区、新城 新建轨道交通、市政设施地下化比例，逐步推进现状市政基础设施 的地下化改造。依托轨道交通.由主城区向新城扩展利用地下空 间。加强地下空间横向连通，加大综合管廊建设力度。对重点开 发地区，通过详细规划附加图则，引导地上地下空间一体化发展。 完善地下建设用地使用权出让制度，优化简化办理程序，按照“分 层利用、区分用途、鼓励开发"的原则，降低地下空间用地成本。完 善地下空间的不动产登记。

六、坚持质量绩效导向，提高土地资源经济密度

（一）完善经营性用地市场配置方式。保持房地产市场长期健 康平稳发展，确保住房用地供应。优化住房用地供应结构，加大租 赁住房土地供应，增加商品住房用地的中小套型住房供应比例，优 化商品住房用地供应方式。优化商办用地供应结构，鼓励开发企 业持有商业、办公物业持续运营，提高商业、办公用地供应的有效性和精准度。

（二）优化产业用地利用方式。明确高质量产业用地的绩效标 准，建立产业绩效和资源利用效率评价制度，差别化配置公共资源 要素。优化产业用地供应方式，强化产业绩效导向，实行产业用地 全要素、标准化出让，试点产业用地先租后让。实行产业用地地价 与产业绩效挂钩，在地价底线管理原则下，由区政府根据产业项目 的绩效、能级等情况，综合研究确定产业用地出让价格。

（三）高效配置乡村土地资源。落实乡村振兴战略，加强乡村 整体谋划。建立完善乡村层面“多规合一''的国土空间规划，优化 调整村庄用地布局，实施综合生态修复，提高乡村空间品质。通过 村内平移、跨村归并、城镇安置等方式推进农民集中居住，完善乡 村基础设施和公共服务设施，探索多元安置路径和宅基地自愿有 偿退出机制。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，促进农 业与旅游、文化、教育、康养等产业的深度融合。盘活乡村存量建 设用地，利用空闲农房和宅基地，探索发展乡村旅游等，有序推进 集体建设用地建设租赁住房试点。规范设施农用地管理，优化乡 村用地分类，乡村建设用地可以实施“点状"布局与供地，多个地块 组合开发。加强示范引领，试点开展“新江南田园"建设行动计划。

（四）建立实施紧凑型高效型用地标准。按照紧凑高效、符合 卓越全球城市用地特点的目标，优化调整各类设施用地标准，构建 覆盖城乡区域、各行业建设项目的节约集约用地标准体系。强化 用地标准的实施，发挥用地标准在规划编制、用地许可和土地利用绩效评价等管理中的指导作用，进一步加强用地规模约束，引导设 施综合设置、土地混合利用、社区开放共享。

七、提高市、区协同效率，优化土地资源配置

（一）优化建设项目规划土地审批。强化“多规合一”的业务协 同平台。建立项目储备库和实施库，提前开展规划和建设方案研 究，探索先行开展征地拆迁。在用地规划许可阶段，实行一家牵 头，“征询、申请、告知、受理、发证”一次办理，由规划国土资源部门 向各部门推送建设项目的规划土地条件，一次性征询建设条件和 建设方案审批意见，被征询部门一次性明确建设条件、审批方式、 管理要求，纳入规划批准文件或土地出让征询单。开展产业用地 标准化出让，在出让前审定建筑方案，完成有关评价工作，减少企 业取得土地后的审批手续。对于同一办理阶段的多个审批事项， 属于同一审批主体的予以合并办理。

（二）简化控详规划实施和调整机制。进一步优化控详规划编 制方法，衔接建设实施要求，在用地性质兼容、指标控制方面预留 更大弹性。进一步优化控详规划调整程序，发挥区政府积极性，分 区、分类、分层推进管理重心下移，以区为主开展工作。未出让的 产业用地，容积率和建筑高度指标在规划明确的弹性范围内，按照 建设项目管理程序予以确定；其他按照控制性详细规划调整程序审批。

（三）强化土地全生命周期共同监管。区政府要加强土地全生 命周期管理，健全多部门共同监管机制。各部门和街镇在土地出 让前，要细化建设、产业和运营等管理要求，明确监管标准；在土地 出让后，要按照“谁提出、谁监管”的原则，依托土地全生命周期共 同监管信息系统开展日常监管。经营性用地要落实规划公共要 素，加强物业持有管理和功能业态引导。产业用地要加强产业绩 效评估和土地退出监管，对实施土地全生命周期管理之前出让的 产业用地，应依托产业绩效评估，通过签订补充出让合同，进一步 明确产业绩效要求，纳入土地全生命周期管理。探索将土地全生 命周期履约情况纳入企业信用体系。

（四）提升土地基础数据质量。扎实开展第三次全国土地调 查，细化完善土地利用基础数据，查实查清土地利用状况和土地资 源变化情况，全面提升土地基础数据质量。进一步健全土地调查、 监测、统计以及动态更新机制，提升土地基础数据的准确性和现势 性。进一步优化土地基础数据共享应用机制，实现土地调查成果 信息化管理与共享服务，支撑保障规划国土资源的精细化管理。

（五）加强违法用地整治力度。落实耕地和永久基本农田保护 任务，按照“抑制新增、消除存量''的整治格局，进一步加强违法用 地整治。对新增违法用地，按照年度“零增长''目标，贯彻“以拆为 主"的整治原则；对存量违法用地，依托“无违建居村创建”和“违法 用地综合整治"等专项整治平台逐年消除。加强永久基本农田的 特殊保护，严厉打击破坏耕地和永久基本农田种植条件等严重违 法用地行为。对于擅自改变土地使用用途的，特别是用于经营性 用途的，加强联合执法力度，落实共同责任。

（六）强化区政府管理决策和执行效率。强化各区政府规划土 地资源管理的主体责任，加强街镇规划参与权和土地三级管理机 制，编好用好本区域土地管理年报，定期分析研判土地资源保护利 用工作形势，及时推进严格保护耕地和生态用地、严守建设用地总 量、优化土地资源配置、加强全生命周期共同监管、强化低效用地 退出、推进批而未供和闲置土地处置等工作，着力抓好各项规划土 地政策的落实，切实提高政策执行力度和执行效率，不断推进土地 资源的高质量利用。

本意见自印发之日起施行，有效期至2023年10月31日。