国土资源部办公厅关于印发《城镇低效用地再开发规划编制要点》的通知（国土资厅发[2017]47号）

国土资厅发〔2017〕47号

国土资源部办公厅关于印发《城镇低效

用地再开发规划编制要点》的通知

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：

《城镇低效用地再开发规划编制要点》已经部审定，现印发你们，请认真贯彻执行。

2017 年 12 月 28 日

城镇低效用地再开发规划

编制要点

国土资源部

二O—七年十二月

一、城镇低效用地内涵.....................................................................................................7

二、总体要求  ...................................................................................................................7

（一）规划指导思想.........................................................................................................7

（二）规划原则.................................................................................................................7

（三）规划范围.................................................................................................................8

（四）规划期限.................................................................................................................9

（五）规划依据.................................................................................................................9

（六）编制主体.................................................................................................................9

（七）编制程序................................................................................................................10

（八）基础数据采用........................................................................................................11

三、主要任务....................................................................................................................11

（一）城镇低效用地调查................................................................................................11

（二）城镇低效用地现状分析与潜力评价....................................................................12

（三）城镇低效用地再开发目标确定............................................................................13

（四）规划布局、结构和强度........................................................................................13

（五）项目时序安排........................................................................................................14

（六）资金筹措与利益调整............................................................................................14

（七）规划实施效益评价................................................................................................14

（八）保障措施................................................................................................................15

四、成果要求....................................................................................................................15

（一）规划文本................................................................................................................15

（二）规划说明................................................................................................................23

（三）规划数据库............................................................................................................23

（四）规划图件................................................................................................................23

为提高城镇低效用地再开发的科学性、合理性，规范编制城镇 低效用地再开发规划（以下简称“再开发规划”）,依据《关于深入 推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕 147号，以下简称《指导意见》），制定本要点。

一、城镇低效用地内涵

本要点所称城镇低效用地与《指导意见》所称城镇低效用地内 涵一致，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的权属清 晰.不存在争议和法律纠纷，但布局散乱、利用粗放、用途不合理、 建筑危旧的城镇存量建设用地。

二、总体要求

（一）规划指导思想

规划编制以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻 落实党的十九大提出的全面建成小康社会各项要求，统筹推进“五位 一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推动实施乡村振兴、 区域协调发展、可持续发展战略。坚持以人民为中心，把人民对美 好生活的向往作为奋斗目标，以人为本，促进新型城镇化发展；坚 持绿色发展，转变发展方式，提升发展质量，改善生态环境，建设 美丽中国；坚持市场化寻向，鼓励土地权利人自主开发，鼓励社会 资本积极进入，促进城镇更新改造和产业转型升级，提升建设用地 人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。

（二）规划原则

城镇低效用地再开发应与地方城市更新、增减挂钩等工作有效 衔接，坚持以下原则：

以人为本，和谐发展。城镇低效用地再开发应以优化人居环境、提高生活质量、提升城市品位、完善城市功能、保护历史风貌 为目的，以保障和促进科学发展为主线，充分考虑人民利益，促进 经济社会事业又好又快发展。

2.依法依规，实事求是。城镇低效用地再开发必须遵守国家法 律法规、部门规章及各项政策，充分考虑所在地的实际需要，遵循 自然和社会发展规律，因地制宜制定规划方案和配套政策，科学合 理安排城镇低效用地再开发规模、布局和时序。

3.生态优先，保护优先。城镇低效用地再开发应坚持绿色发展， 突出红线控制和底线思维.充分考虑地方资源环境承载力' 城市地 质环境、国土开发强度，实现对资源开发利用和保护的整体管控， 实现对存量空间的挖潜利用。

4.节约优先，布局优化.城镇低效用地再开发必须坚持节约 优先，以节约集约用地、优化土地利用结构和布局为手段，形成节 约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式， 构建具有地方特色的“三生"空间。

5.区域协调，城乡融合。立足城市全域经济社会发展，统筹考 虑城市与周边城市、村镇的功能和发展方向，统筹安排基础设施、 公共服务设施、居住、产业、城市绿地等，实现区域、城乡协调发 展。

6.公众参与，利益公平。规划应充分尊重土地权利人意愿，切 实保障公众知情权、参与权、表达权和监督权；妥善处理好各方主 体责、权、利关系，遵循政府指导、市场运作、利益共享、公平公 正，保障城市可持续发展。

（三）规划范围

规划范围为城镇规划区内，土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围。

(四)规划期限

规划期限原则上为5-10年，各地可在与土地利用总体规划、城 乡规划等充分衔接的基础上，根据地方实际情况确定。

(五)规划依据

再开发规划应依据相关法律法规、制度政策、标准规范以及土 地利用总体规划、城乡规划编制。

1.法律法规

(1)《中华人民共和国土地管理法》；

(2)《中华人民共和国城乡规划法》；

(3)《中华人民共和国环境保护法》；

(4)《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

(5)《基本农田保护条例》；

(6)《土地复垦条例》。

2.部门规章及规范性文件

(1)《土地利用总体规划管理办法》(国土资源部部令第72 号)；

(2)《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》 (国土资发〔2016〕147 号)；

(3)《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令)。

3.相关规划技术规范

（六）编制主体

再开发规划应由地方人民政府组织，市、县级国土资源主管部

门（或低效用地再开发主管部门）会同相关部门负责编制，经上一

级国土资源主管部门核定，提请同级人民政府批准后实施。经批准

的再开发规划应向社会公布。

（七）编制程序

规划编制一般包括以下阶段：确定任务、准备资料、调查分析、规划方案编制、协调论证、评审报批。

（八）基础数据采用

采用的土地基础数据应为经国土资源主管部门批准使用的最新 土地利用变更调查数据及对应时点的遥感影像数据；城镇地籍 或控制性详细规划覆盖区域还应叠加城镇地籍调查数据或控制性详 细规划的现状数据；采用的人口、社会经济数据应以国家和地方统 计部门发布的数据为准，与人口普查、经济普查等成果数据一致； 各类基础数据应明确口径及来源，应统一使用法定的计量单位等。

三、主要任务

（一）城镇低效用地调查

L制定低效用地认定标准。参照国家及当地建设项目控制指标 等相关节约集约利用标准及相关建设规划控制指标，从土地利用强 度、投入产出水平、用地布局、基础设施配套水平、房屋建筑质量、 历史文化风貌保护、安全生产、环保、消防、开发利用现状与规划 开发利用方向协调性等方面制定低效用地认定标准。完成建设用地 节约集约利用评价工作的城市，可将中心城区建设用地节约集约利 用评价和开发区土地节约集约利用评价等成果作为低效用地认定的 基础资料之一。

2.开展调查准备。

工作底图准备。采用土地利用现状图或遥感影像图等相关图件 作为调查工作底图。

划分调查区。在对调查范围内低效利用的旧城镇、旧厂矿、旧 村庄等综合分析的基础上，综合考虑行政界线，地块界线及相关规 划功能分区等划分调查区。

确定调查单元。根据土地权属、用途及产权等特征，充分考虑与控制性详细规划地块及再开发改造空间单元衔接基础上，以城市 生活圈、社区更新范围，以及能够完善区域功能、提升品质的范围 来确定调查单元。一个调查单元可以由一个宗地也可以由多个宗地组成。

3 .调查内容。

——开发利用现状。包括位置、面积、用途、容积率、建筑密 度、投入产出水平、低效用地类型、环境状况、基础设施配套水平、 房屋建设情况、承载人口等内容。工业用地还需调查用水用能等情 况。

——权属等相关信息。包括权利人、权属性质.地类和用地手 续等内容。

——城市建设规划相关信息。包括规划用途、发展方向、土地 利用强度等控制指标。

4.标图入库。以调查单元为对象，依据低效用地认定标准及调 查单元的基本信息，确定低效用地的数量及空间分布，将每宗拟开 发的低效用地标注在遥感影像图或现状图上，为建立城镇低效用地 规划数据库奠定基础。

城镇低效用地调查可结合第三次全国土地调查工作展开，也可 运用地理国情普查的有关调查成果等.

（二）城镇低效用地现状分析与潜力评价

L城镇低效用地现状分析。应详细分析规划范围内土地利用现 状中各类用地的规模、比例和分布，明确阐述建设用地利用方面存 在的问题。应结合调查工作中获取的相关资料，综合分析各类城镇 低效用地的规模，重点从空间分布和用地类型两方面分析城镇低效

用地的总体分布情况，客观评价城镇低效用地特征及开发优势，分 析其存在的问题及原因，

2,城镇低效用地潜力分析。应结合城市建设相关规划利用强度、 用途规定及国家和省、市相关控制指标或标准，综合考虑规划期内 经济社会发展水平、用地供需矛盾、开发建设成本、资金投入能力、 公众意愿等现实因素，对城镇低效用地再开发潜力进行可行性分析, 确定规划期内可实现再开发的城镇低效用地规模、类型和分布。

（三）城镇低效用地再开发目标确定

L目标确定的依据。应以土地利用总体规划为指导，并与城乡 规划等相关规划充分衔接，依据可再开发的城镇低效用地潜力，确 定规划期内城镇低效用地再开发的总体目标。

2.定性目标。应根据地方人口状况、区域经济发展、产业升级、 文化特色、人居环境改善等实际出发，结合城镇低效用地的类型， 确定城镇低效用地再开发在城乡建设、产业发展、基础设施和公共 设施建设、环境整治、生态保护、文化传承、城市更新等方面的需 求和目标。

3.定量目标。明确规划期内城镇低效用地再开发总规模、各区 域各类型低效用地规模、土地利用强度和土地投入产出强度提升、 设施改善程度、生态环境改善等方面的量化目标。

（四）规划布局、结构和强度

按照有利于城市功能再造、产业结构调整' 历史文化保护和人 居环境改善的原则，与相关规划充分衔接，划分城镇低效用地再开 发规划区域，明确各区域改造开发利用方向（功能完善、优化调整、 批而未用土地及历史遗留用地盘活）、开发模式（全面改造、局部 改造、综合整治），合理安排居住、教育、就业、开放空间，公共 交通用地"促进用地布局和结构优化。

按照国家建设项目节约集约利用相关标准要求，合理确定再开 发项目区开发利用强度优化目标，特别是应明确规划人均城镇工矿 用地面积、容积率、建筑密度、地均固定资产投资等控制标准，提 出城中村、旧工业区、旧城区、基础设施系统、城市交通系统、城 市安全保障、住房配建等方面的更新指引。

（五）项目时序安排

规划应依据再开发项目区的布局和规划目标，并与相关规划充 分衔接，充分考虑不同类型城镇低效用地再开发改造的模式及土地 权利人的意愿、再开发成本及资金投入能力等因素合理选择确定城 镇低效用地再开发地块的分布位置、项目类型、规模和开发利用方 向等；合理安排城镇低效用地再开发的建设时序，包括分年度开发 建设项目的个数、规模、比例和分布情况等，拟定再开发的重点工 程。

（六）资金筹措与利益调整

规划应根据不同类型城镇低效用地再开发改造模式，结舍成本 测算法，确定拟投入的改造资金，鼓励多渠道筹集资金，创新融资 渠道和方式。综合考虑再开发区域涉及的政府、企业、农村集体、 村民等不同利益主体调整及增值收益分配的模式，制定相应的配套 措施，尤其对于农村，应在维护村民权益基础上，综合考虑集体组 织利益，妥善处理历史遗留问题。

（七）规划实施效益评价

规划应结合规划目标就城镇低效用地再开发可能带来的城市功 能提升、产业结构升级、人居环境改善和历史人文景观保护等社会、 经济，生态效益进行综合分析。对照现状及规划用地强度及投入产 出变化，城市用地强度及投入产出平均水平，国家和省有关节约集 约标准，分析规划实施对提高土地利用强度及投入产出水平的影响; 对比现状及规划基础设施配套情况，分析基础设施配套完善的程度。

（八）保障措施

规划应紧紧围绕规划目标，结合行政、法律、经济和技术等方 面的条件，提出各项保障措施，确保规划有效实施。特别是应根据 再开发项目区块的不同类型，有针对性地提出政策处理方案。

四、成果要求

城镇低效用地再开发规划成果包括规划文本（含附表）、规划 说明和规划图件、规划数据库等。

（一）规划文本

规划文本应简洁规范，内容包括：规划指导思想、原则、范围、 期限、依据等规划总体要求，城镇低效用地调查、现状分析与潜力 评价，规划目标、空间布局与结构优化、项目时序安排，资金筹措 与利益分配，实施效益评价和保障措施等；附表应符合附表格式及 内容的要求，具体见附表1-6。

（二）规划说明

规划说明主要阐述规划决策的依据和过程，是规划实施中规划 文本使用的主要参考。规划说明要详实充分，一般应包括以下内容: 规划编制背景、城镇低效用地再开发工作实施情况；规划编制过程; 规划采用的人口、经济、土地利用等基础数据的来源及转换过程； 现状调查过程与发展条件分析；潜力评价及测算过程；规划目标、任务确定的依据；项目确定的原则、依据、方法；各方规划意廓查及公众参与情况；规划实施的可行性分析;规划实施中社会稳定性风险评估；与相关规划的协调衔接；其他需要说明的事项等。

（三）规划数据库

规划数据库是规划成果数据的电子形式，包括规划图件的栅格 数据和矢量数据、规划文档、规划表格、元数据等。

（四）规划图件

规划图件应清楚反映城镇低效用地改造地区的现状特征、规划 构思和规划控制规定，规划要素表达应全面、清晰、美观，并和规 划文本表述及相关数据保持一致。比例尺可根据地方实际确定。以下为必备图件：

1.土地利用现状图。依据所在区域的现状特征和规划要求，结 合地方已有图件，制作土地利用现状底图，应清晰反应现状土地用 途，与周边区域、城镇核心区的交通联接情况等信息。

2.城镇低效用地分布图。以土地利用现状图为底图，标绘城镇 低效用地范围及名称、现状用途、土地权属情况等。应清晰反映城 镇低效用地在城市的分布位置、范围及现状用途等信息.

3.城镇低效用地再开发利用规划图。以土地利用现状图为底图， 标绘城镇低效用地范围及名称、规划用途、规划分区。应清晰反映 再开发项目区的位置、范围、类型以及开发利用方向等信息。

4.城镇低效用地再开发利用强度控制引导图。分片表达改造地 块强度控制要求，标绘容积率分区,建筑高度分区、建筑密度分区 和重点改造区域范围。

5.城镇低效用地再开发建设开发时序图。以城镇低效用地再开 发规划图为底图，标绘不同年度实施区块。应清晰反映再开发地块的开发建设时序等信息。